什么样的社会组织可以提起环境民事公益诉讼？

——以八起腾格里沙漠污染系列案为例

【基本案件事实】

2015年，中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称“绿发会”）就数家企业违法向腾格里沙漠填埋未经处理的废渣、排放超标废水等造成腾格里沙漠严重污染的行为，依法向宁夏回族自治区中卫市中级人民法院分别提起8起环境民事公益诉讼，并请求判令各被告方：（一）停止非法污染环境行为；（二）对造成环境污染的危险予以消除；（三）恢复生态环境或者成立沙漠环境修复专项基金并委托具有资质的第三方进行修复；（四）针对第二项和第三项诉讼请求，由法院组织原告、技术专家、法律专家、人大代表、政协委员共同验收；（五）赔偿环境修复前生态功能损失；（六）在全国性媒体上公开赔礼道歉；（七）承担绿发会支出的鉴定费、差旅费、律师费等合理费用；（八）承担案件诉讼费用。

虽然绿发会起诉前，政府就要求造成腾格里沙漠污染的企业进行整改，但截至绿发会分别对各公司提起环境民事公益诉讼时，造成污染的企业仍未整改完毕。

【争议焦点】

绿发会是否具备环境民事公益诉讼的起诉资格？

在本案一审过程中，法院认为，绿发会的宗旨与业务范围虽然是维护社会公共利益，但其章程中并未确定该基金会同时具备《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“《环境公益诉讼司法解释》”）第四条规定的“从事环境保护公益活动”，且该基金会的登记证书确定的业务范围也没有从事环境保护的业务，故绿发会不能认定为《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“《环境保护法》”）第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动”的社会组织。一审法院依照上述规定，裁定对绿发会的起诉不予受理。

绿发会不服一审裁定，向宁夏回族自治区高级人民法院提起上诉称：一审法院未能正确理解“环境”及“环境保护”的概念，从而错误得出绿发会宗旨和业务范围没有“从事环境保护公益活动”的结论。上诉请求：（一）撤销一审裁定；（二）依法受理绿发会的起诉。二审法院裁定驳回绿发会的上诉，维持一审裁定。绿发会不服二审裁定，向最高人民法院申请再审。

沙漠排污

【法院认定】

最高院认为：本案系社会组织提起的环境污染公益诉讼。再审申请人绿发会认为，一审、二审法院认定其不是“从事环境保护公益活动”的社会组织，进而裁定不予受理其起诉，构成适用法律错误。故本案应围绕绿发会是否系专门从事环境保护公益活动的社会组织这一焦点进行审理。

为保障公众有序参与环境治理、确立和救济公众环境权益、依法追究侵权行为人法律责任，《民事诉讼法》第五十五条规定了环境民事公益诉讼制度，明确法律规定的机关和有关组织可以提起环境公益诉讼。因环境公共利益具有普惠性和共享性，没有特定的法律上直接利害关系人，有必要鼓励、引导和规范社会组织依法提起环境公益诉讼。《环境保护法》第五十八条规定了社会组织符合以下条件方可提起环境公益诉讼：1.在设区的市级以上人民政府民政部门注册；2.专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。《环境公益诉讼司法解释》第四条进一步明确了对于社会组织“专门从事环境保护公益活动”的判断标准，规定“社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为《环境保护法》第五十八条规定的‘专门从事环境保护公益活动’。社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性”。故，对于本案绿发会是否可以作为“专门从事环境保护公益活动”的社会组织提起本案诉讼，应重点从其宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益，是否实际从事环境保护公益活动，以及所维护的环境公共利益是否与其宗旨和业务范围具有关联性等三个方面进行审查。

一、关于绿发会章程规定的宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益的问题

社会公众所享有的在健康、舒适、优美环境中生存和发展的共同利益，表现形式多样。对于社会组织宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益，应根据其内涵而非简单依据文字表述作出判断。社会组织章程即使未写明维护环境公共利益，但若其工作内容属于保护各种影响人类生存和发展的天然的和经过人工改造的自然因素的范畴，包括对大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等环境要素及其生态系统的保护，均应认定宗旨和业务范围包含维护环境公共利益。

我国1992年签署的联合国《生物多样性公约》中明确，生物多样性是指陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体，包括物种内部、物种之间和生态系统的多样性。可见，生物多样性保护是环境保护的重要内容，是《环境保护法》等法律的保护对象，属于环境公共利益的重要组成部分。

绿发会章程中明确规定其宗旨包括生物多样性保护等活动，属于维护环境公共利益的范畴。故应认定绿发会的宗旨和业务范围包含维护环境公共利益内容。

二、关于绿发会是否实际从事环境保护公益活动的问题

环境保护公益活动，不仅包括植树造林、濒危物种保护、节能减排、环境修复等直接改善生态环境的行为，还包括与环境保护有关的宣传教育、研究培训、学术交流、法律援助、公益诉讼等有利于完善环境治理体系，提高环境治理能力，促进全社会形成环境保护广泛共识的活动。绿发会提交的历史沿革、公益活动照片、环境公益诉讼立案受理通知书等相关证据材料，显示绿发会自成立以来长期实际从事环境保护活动五年以上，符合《环境保护法》和《环境公益诉讼司法解释》的规定。

三、关于本案所涉及的社会公共利益与绿发会宗旨和业务范围是否具有关联性的问题

依据《环境公益诉讼司法解释》第四条的规定，社会组织提起的公益诉讼所涉环境公共利益，应与社会组织的宗旨和业务范围具有一定关联，以保证社会组织具有相应的诉讼能力。因此，即使社会组织起诉事项与其宗旨和业务范围不具有对应关系，但若与其所保护的环境要素或者生态系统具有一定的联系，亦应基于关联性标准确认其主体资格。本案环境公益诉讼系针对腾格里沙漠污染提起。沙漠生物群落及其环境相互作用所形成的复杂而脆弱的沙漠生态系统，更加需要人类的珍惜利用和悉心呵护。绿发会起诉认为被告在旧厂区沙池内填埋大量未经处理的废渣，在新厂未建成污水处理站、危险废物贮存库、一般固废堆存场和废水在线检测装置等环保设施的情况下即试生产，严重破坏了腾格里沙漠本已脆弱的生态系统，所涉及的环境公共利益之维护属于绿发会宗旨和业务范围。

此外，绿发会提交的基金会法人登记证书证明其为依法成立的基金会法人，2010至2014年度检查证明材料证明其在提起本案公益诉讼前五年年检合格，并提交了五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定而受到行政、刑事处罚的无违法记录声明。最终最高院裁定绿发会具备提起环境民事公益诉讼的主体资格，并指定当地中级法院审理。

【启示】

本案为社会组织环境民事公益诉讼起诉资格确定了审查标准，不应对《环境保护法》中规定的“专门从事环境保护公益活动”作形式审查和文字层面的理解，而应该注重的是对于作为原告的社会组织从其宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益，是否实际从事环境保护公益活动，以及所维护的环境公共利益是否与其宗旨和业务范围具有关联性等三个方面进行审查，即进行实质性审查，从而确定特定社会组织是否具有提起环境公益诉讼的主体资格。

在现行法律规定中对于民事公益诉讼起诉主体资格要求的设置，在某种层面上是出于提高司法效率、节约司法资源以及避免滥诉的需要，但在法律适用时，对于起诉主体资格的把握如果过于严苛，很有可能会打击社会组织对环境污染、生态破坏现象提起诉讼的积极性，因此，在司法实践中，应对于社会组织提起公益诉讼的资格作广义理解，既有利于鼓励社会组织作为原告积极地提起诉讼，唤起广大民众的环保意识与参与意识，也能够在实践中充分发挥环境公益诉讼制度的作用，从而有效促进生态环境的全面改善。

本案相关法律依据：

《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）

第五十八条

对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：

（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；

（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。

提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2020修正）

第四条

社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为《环境保护法》第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动”。

社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性。

《中华人民共和国民事诉讼法》（2017修正）

第五十五条

对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。

参考文献

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