作者：刘培朝 邓波儿

【前言】

根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》和《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》等规定，生态环境损害赔偿制度指的是国务院授权的省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）及指定相关行政部门，在发生较大、重大、特别重大突发环境事件等情形时，可先与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织进行磋商，主张其承担生态损害赔偿责任。若经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，上述法律授权的行政机关可以向法院提起生态环境损害赔偿诉讼。生态环境损害赔偿制度包括磋商和诉讼两个程序。

全国范围内生态环境损害赔偿制度的推行，进一步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径等，形成相应的鉴定评估管理和技术体系、资金保障和运行机制，逐步建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快推进生态文明建设。

2021年11月，生态环境部公布了三起生态环境损害赔偿典型案例，宁夏中卫市美某纸业污染腾格里沙漠生态环境损害赔偿案被列为典型案例之一。

图1：腾格里沙漠受污染状况

【基本案件事实】

宁夏美某纸业公司于2003年8月至2007年6月向腾格里沙漠内蒙古、宁夏交接区域违法倾倒造纸黑液，造成了14个地块的土壤及地下水环境、生态系统服务功能的损害。

经第三方检测和专家评审，判定粘稠混合物不具有危险特性，可作为一般工业固体废物处置，清挖出的固废已全部转运至中卫工业园区工业固废填埋场进行安全处置。同时，对美利林区道路土壤环境委托第三方进行了评估，结论为：土壤含量和浸出样品检测结果均未超过相应标准限值，后续无需进行详细调查和风险评估工作。

2020年2月7日，中卫市生态环境局、阿拉善盟生态环境局和宁夏美某纸业公司共同委托生态环境部环境规划院进行美利林区沙漠污染生态环境损害鉴定评估。2020年9月份，生态环境部环境规划院完成了《中卫美利林区生态环境损害鉴定评估报告》（以下简称《评估报告》），经评估：

1.特征污染物识别：倾倒区域黑色粘稠物和土壤混合物检测出氰化物等污染物，符合造纸废水的特征；

2.土壤损害评估：前期污染土壤清挖处置费用截止出具报告时共计3052.87万元，利用土壤价值法计算得到受损土壤的生态服务功能损失为488.28万元，其中内蒙为484.56万元，宁夏为3.72万元；

3.地下水损害评估：评估区地下水受到的损害，恢复费用为422.10万元，其中内蒙282.70万元，宁夏139.40万元。地下水资源服务功能损失折算价值为1.54亿元，其中内蒙1.35亿元，宁夏0.19亿元；

4.生态系统损害评估：对美利林区的生态系统损害进行了评估，需要基本恢复及补偿性恢复费用合计468.8万元；

5.《评估报告》建议，进一步开展美利林区生态建设的生态环境效益评估，以美利林区的生态效益补偿本次土壤和地下水环境损害带来的损失，效益不足的采用其他方式予以补偿。

中卫市人民政府、内蒙古自治区阿拉善盟行政公署、宁夏美某纸业公司对生态环境部环境规划院出具的《评估报告》认定的事实及评估结论均予以认可。

基于《评估报告》认定的事实和评估意见，中卫市人民政府、内蒙古自治区阿拉善盟行政公署、宁夏美某纸业公司对美利林区污染损害问题经磋商达成《赔偿协议》，并向宁夏中卫市中级人民法院申请司法确认。2020年12月18日，中卫市中级人民法院受理后，在人民法院报上对《赔偿协议》的主要内容进行公告，公告期满后未收到收到异议。法院于2021年3月3日组织三申请人就涉案的相关问题进行听证。随后于2021年3月12日做出民事裁定书确认《赔偿协议》有效。

图2：污染场地中被挖开的造纸黑液（图源：澎湃新闻）

【三方赔偿协议主要内容】

三方申请人签订的《赔偿协议》共分为两个阶段履行：

第一阶段：

1.中卫市人民政府、内蒙古自治区阿拉善盟行政公署对于前期由赔偿义务人，即宁夏美某纸业公司承担的污染场地调查、评估、鉴定、清理、转运、处置、植被恢复等各项赔偿费用共计4423万元予以确认；

2.赔偿义务人继续按照《评估报告》承担植被恢复工程费用（以实际产生的费用为准），直至监管部门验收合格；

3.赔偿义务人应按照《评估报告》继续做好对美利林区污染地块风险管控工作，强化对地下水水质监测，并承担风险管控期间发生的费用（含地下水监测等费用）。应建立健全美利林区管护长效机制，继续投入管护资金和人员力量，加强林区的后期管护工作；

4.赔偿义务人赔偿中卫市人民政府行政应急处置费用10.7万元，自协议经司法确认后60日内一次性上缴中卫市财政账户；

5.赔偿义务人在省级媒体上就美利林区污染问题公开赔礼道歉。

第二阶段：

1.三方经磋商同意按照生态环境部环境规划院编制的《评估报告》建议，由三方共同委托有资质的评估机构开展美利林区生态环境效益评估，经专家进行评审，形成评估意见。所需费用由赔偿义务人承担。

2.以林区的生态效益补偿本次土壤和地下水环境损害带来的损失，效益不足的采用其他方式予以补偿。

三方协议涉及用美利林区生态效益补偿土壤和地下水的损害，美利林区土地使用权及林木所有权人均为某纸业集团公司。为此，美某纸业集团公司出具《说明》，表示自愿用美利林区生态效益补偿本案中土壤和地下水损失。宁夏美某纸业公司系某纸业集团公司的控股子公司。

【启示】

该案中，经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿，赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实和程度、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商，统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议，是试行生态环境损害赔偿制度的一起成功案例。

本案是全国第一起跨省联合磋商并获司法确认的生态环境损害赔偿磋商案件。赔偿权利人与赔偿义务人通过共同探索“一次签约、分段实施”的方式，将赔偿工作分两阶段进行，以生态效益抵扣损害，创新了生态环境损害赔偿途径。

参考文献

[1] 【（2020）宁05民特18号】中卫市人民政府、内蒙古自治区阿拉善盟行政公署等特别程序民事裁定书，2021.03.12

[2] 环境诉讼研习社，《污染腾格里沙漠，美利纸业赔偿近2亿》，https://mp.weixin.qq.com/s/7Gz3QmEZfEP49ZidO-4vSA

[3] 澎湃新闻，《宁夏中卫美利纸业腾格里沙漠排污：生态损害赔偿1.98亿元》，https://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_15545862

[4] 於方等.《生态环境风险管理与损害赔偿制度现状与展望》[J].中国环境管理,2021,(05):143-150