作者｜葛枫 周兰萍 叶东

一、 拆岛风波相关背景

（一）海南围填海整改，3个项目被要求拆除

海南围填海整改正步步深入，一批由填海所造的海岛大限将近。2020年10月19日，海南省以及海口市陆续发布生态环保督察整改方案（以下统称整改方案），整治不符合要求的围填海项目。在整改清单中，对万宁日月湾月岛项目、海口如意岛项目、海口葫芦岛项目等9个围填海项目，规定了详细的整改措施及整改期限，其中3个围填海项目被点名要求拆除,并在拆除后进行生态修复。

海南生态环保督察3个拟拆除项目的整改计划

上述信息系根据《海南省贯彻落实中央第三生态环境保护督察组督察报告整改方案》《海口市贯彻落实中央第四环境保护督察组督察反馈意见整改方案》及官方公示信息整理而成。

（二）企业对政府的拆岛行动提出质疑

拆岛源于海南正在进行的围填海专项整改。但是这样的做法也遭到了利益相关方的质疑。以葫芦岛拆岛风波为例，针对政府的拆岛行动，已进入破产重整程序的中国科学院下属国企中科建设开发总公司（葫芦岛开发商中汇宏基公司的控股股东）管理人向海口市委、市政府发函，请求立即协助停止拆除葫芦岛。企业认为，政府将土地出让给企业手续合法，政府拆岛行为是否依法？

海口葫芦岛

二、拆岛风波背后的法律问题

我国生态环保督察制度主要依据系列党内法规体系开展。目前以《生态环境保护专项督察办法》为统筹，地方各省市分别以环境保护督察整改方案、省级生态环境保护督察方案以及省级督察办法等各种形式落实中央要求。

（一） 政府拆岛的法律依据与相关政策规定

依据《海洋环境保护法》第47条、第82条，《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第49条，造成领海基点及其周围环境被侵蚀、淤积或者损害，或违反规定在海洋自然保护区内进行海洋工程建设活动，海洋主管部门应当责令停止建设、运行，限期恢复原状。

国务院发布的《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》指出，对严重破坏海洋生态环境的坚决予以拆除，对海洋生态环境无重大影响的，要最大限度控制围填海面积，按有关规定限期整改。海南省最新发布的《海南省“十四五”生态环境保护规划》提出要实施最严格的围填海管控和海岸线开发管控制度，除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批，切实扭转“向海索地”。

政府认为上述三个项目工程对海洋生态环境造成严重破坏。如葫芦岛正好在海口湾内，对河水和海水流动都产生了很大影响，造成了严重的生态问题。《海口市葫芦岛项目重点整治工程环境影响报告书》及其批复显示，从环境保护角度，工程拆除是可行的。“一方面，葫芦岛的拆除能够较好地消除占用海域对周围海洋生态的负面影响，对改善海口湾近岸的海洋生态环境具有积极意义；另一方面，工程拆除过程中确实会给项目所在海域带来一定的影响，但是对附近海洋生态环境的影响是局部的和可控的。”但是企业却有不同的观点。

（二）政府拆岛的程序问题

政府相关人士指出，此轮生态环保督察整改的难度或挑战有三：一是如何做到科学决策，避免个人意志的干扰；二是如何做到依法整改，保护相关企业的合法权益；三是对待历史遗留问题，如何做到坚持实事求是，避免新形势下的官僚主义和形式主义。

根据《行政处罚法》有关规定，责令停产停业等较重的行政处罚应当依法进行听证，确认违法情形属实后下达行政处罚决定；处罚决定送达相对人，如果相对人有异议，还可以进行行政复议、行政诉讼。目前葫芦岛拆岛的两难处境折射出整个海南围填海整改面临的巨大难题，拆岛与恢复应当充分论证，并邀请多方进行听证程序，依法做出科学决策。

（三） 企业如何依法维护自身合法权益？

如拆岛程序违法，企业有权以申请行政复议或提起行政诉讼的方式维护自身权益。前述分析已指出，根据《行政处罚法》有关规定，对于责令停产停业等严重的行政处罚决定，应当举行听证程序，企业针对拆岛合法性享有陈述权、申辩权。如果政府剥夺了企业的上述权利，企业可以采取的路径有申请行政复议或提起行政诉讼。

从生态修复困难角度来看，拆岛过程本身也会对海洋生态环境造成二次破坏。有专家指出:“拆岛相当于第二次工程，本来前期工程已经造成了一次的伤害，拆岛很容易造成二次伤害。”整改过程中，“恢复原貌”的目标设定较为常见，但他认为这种提法并不科学。“拆岛背后的逻辑，是认为恢复原生态是一种好的做法，然而它对生态保护的理解有所偏差，因为有些生态环境的改变往往是不可逆的。”结合前述葫芦岛环境影响报告对于两方面的分析过程，积极一面的分析论证在上述环境影响报告中均进行了详尽分析，但是消极一面的分析论证却未能说清楚拆除过程中的影响如何做到局部和可控，因此从生态修复来看得出拆岛后能够通过生态修复恢复原状的论证并不可靠和严谨，企业据此可以申请要求更详细和专业的论证和听证。

三、 拆岛背后的冷思考

（一）风暴过后构建怎样的法律秩序？

违法围填海已经对生态环境造成破坏，建成后的人工岛拆除也必然会对生态造成二次破坏，而且填海拆岛的过程中给国家、社会和企业均造成了巨大经济损失，是典型的“多输”局面。

表内信息系根据海口市生态环境局、三亚市生态环境局公示信息以及中国新闻周刊、中青在线等媒体报道整理而成。

如何通过法律规制和政策引导预防多输局面的再度发生？

1.前期预防：将违法围填海消灭在萌芽阶段

国家需要完善前期预防相关法律制度，如用海、用地规划制度，生态保护红线制度，规划和项目的环境影响评价制度等，严格依法审批，充分公众参与，提高公众在规划和项目环境评估和监督中的话语权，在前期项目规划与论证阶段即不让违法围填海有可乘之机。

2.完善执法：落实执法考核，加强动态监察

政府应当加大围填海执法情况考核管理力度，定期形成考核评估报告，并将整顿成果及时公示。同时，要完善围填海项目的跟踪检查机制，利用动态监测系统重点对填海项目的开发利用情况、海洋环境影响等实施全过程监管，开展卫星和无人机遥感监测、视频监控以及现场监测等多方式监查。

3.协调生态环保督察与现行法律体系

政府应当注意在现行法律框架体系内开展生态环保督察，避免为了追求短期目标而牺牲长期稳定的法律秩序和经济社会秩序，以构建长效的生态环境保护法律制度为目标，控制生态环境风险，预防严重环境损害后果的发生。

（二）企业如何预防类似风险？

拆岛风波再次提醒企业，环境社会治理（ESG）理念应当贯彻企业决策的始终。否则，在项目实施过程中触碰了生态环境保护的红线，投入的大量资金、人力和物力有可能打了水漂，由此将给企业造成难以估量的损失。因此未来企业必须重视和强化ESG投资风险管理，从企业投资战略、内部管理和项目执行层面全面贯彻ESG理念，将企业追求的经济效益建立在积极践行对环境和社会的责任基础之上，惟有如此，企业发展的根基才会越加牢固，从而实现可持续发展。

对于生态敏感区域的项目开发，企业应当注重采取以生态环境为导向的开发模式（Ecology-Oriented Development ，即EOD模式）。EOD模式是“绿水青山就是金山银山”理念在项目运作与实操中的具体应用，是破解生态环境保护与产业发展瓶颈的有效途径，是实现生态环境治理创新发展的有益尝试。通过EOD模式可以实现产业开发项目对生态环境保护项目投入的反哺，实现生态环境保护与关联产业开发项目的有机融合。具体到人工岛屿的海洋工程建设开发项目中，应当尝试从项目策划、项目运作、资金筹措、收益平衡和项目绩效等方面将项目开发与海洋生态环境保护加以统筹考虑，通过明确生态环境治理目标、准确识别关联产业、分析生态环境治理项目与关联产业开发项目一体化实施的可行性，因地制宜发展海洋渔业、海上风电、生态旅游等产业，合理开发，保护海洋生态，维持海洋生态平衡。

四、结语

气候变化的趋势越来越明显，生态环境危机背景下，政府加强生态文明建设，生态环保督察制度化、常态化，企业必须转变观念，不仅仅追求直接的经济利益，更需在规划阶段即注重考虑企业行为对生态环境的影响，避免踩到雷区，付出惨重的代价。（本文作者周兰萍来自中伦律师事务所）

参考文献

[1] 海南拆岛困局：围填海整改拉锯战

中国新闻周刊https://mp.weixin.qq.com/s/wgAu4lIB6DQoreanm-8gBQ

[2]《海南省贯彻落实中央第三生态环境保护督察组督察报告整改方案》

[3]《海口市贯彻落实中央第四环境保护督察组督察反馈意见整改方案》

[4]热点║海南「围填海」问题整改方案首度曝光，多个人工岛面临拆除命运！

https://mp.weixin.qq.com/s/MV5rpDRmByYxaUukdFAdtg

[5]《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》

[6]《海南省“十四五”生态环境保护规划》

[7]海南将拆除月岛、如意岛、葫芦岛等填海人工岛，收回海域使用权，整治三亚红塘湾新机场项目，开展生态修复

https://mp.weixin.qq.com/s/Qvv-67fLKeG81e8CHmGE_Q

[8]《关于拟批准海口市葫芦岛项目重点整治工程环境影响报告书的公示》

[9]《海口市葫芦岛项目重点整治工程环境影响报告书》

[10]李琳：《海南省围填海管理的现状、问题及其优化建议》，载《青年与社会》第33期

[11]深度

生态环境导向的开发（EOD）模式实施要义与实践探析

https://mp.weixin.qq.com/s/q1TulB8DFg5Y4YIQL4qqfA