【基本案件事实】

某发电公司系盐城市区唯一的生活垃圾焚烧发电企业，经营范围包括再生资源电力、热力生产销售；煤灰、煤渣销售。该公司的垃圾焚烧发电项目经相关部门批准建设后，于2005年7月建成并投产运行，2008年3月通过环保竣工验收，大气排放执行《生活垃圾焚烧控制标准》旧标准，日处理盐城市的盐都区等四个区的生活垃圾约1200吨。2014年7月，《生活垃圾焚烧污染控制标准》新标准(以下简称2014“控制标准”)施行，要求现有生活垃圾焚烧炉自2016年1月1日起执行新标准。因某发电公司建厂较早、工艺技术趋于落后，大气污染物等一直未能实现达标排放。根据盐城市重点污染源在线监测数据显示，2017年至2018年期间，该公司存在超标排放情况。曾被多次行政处罚，罚款合计900余万元。由于某发电公司生产经营业务涉及重大社会公共利益，相关环保部门对该公司未实施停产整治等强制措施。

在此期间，某发电公司就执行排放标准、停产技改及整体搬迁等问题多次向相关部门提交书面报告，盐城市人民政府在相关专题会议纪要中明确涉案垃圾焚烧发电项目将整体搬迁，并要求某发电公司在搬迁过渡期间必须按照环保要求进行技改。2017年11月，某发电公司与某环境工程公司签订技术改造相关合同，对某发电公司的2号垃圾焚烧炉系统进行提标改造。2018年1月，北京市朝阳区自然之友环境研究所（以下简称“自然之友”）以某发电公司为被告，向该院提起本案民事公益诉讼。

本案一审审理过程中，某发电公司于2018年5月完成2号焚烧炉技改工作，并于同年6月7日与生态环境部实施了有效联网。6月8日，某发电公司3号垃圾焚烧炉停止运行。同年7月12日，经盐城市盐都区环境监测站监测，某发电公司2号垃圾焚烧炉排放废气中的颗粒物等浓度未超标；次日，经某测科技有限公司的检测，2号垃圾焚烧炉技改验收达标；同月31日，某发电公司1号垃圾焚烧炉也停止运行。2019年5月20日，某发电公司全面停产，开始将涉案垃圾焚烧发电项目搬迁，并于同年7月29日完成调试投运。一审期间，垃圾焚烧发电项目正处于试运行期间，正常满负荷运行，各项排放指标均已达标，运行稳定。

自然之友于2018年7月31日依法委托生态环境部南京环境科学研究所(以下简称“南京环科所”)对某发电公司2017年1月至稳定达标排放期间超标排放造成的大气污染量及其治理费用进行鉴定。2019年3月、9月，南京环科所先后作出两份评估报告，鉴定意见为：

1.在不采取替代性修复措施情况下，采用虚拟治理成本法对某发电公司自2017年1月19日至2018年7月31日期间废气污染物超标排放行为进行环境损害量化评估，生态环境损害数额为人民币5561511.93元；

2.某发电公司废气污染物超标排放事件造成了生态环境系统污染及损害，可选取植树造林的生态修复技术作为生态环境替代性修复方案。

后某发电公司不服一审判决，向江苏省高级人民法院（以下简称“江苏高院”）上诉，在二审审理过程中，江苏高院另查明，自2014年12月至2017年12月期间，某发电公司就关于厂址搬迁以及废气处理设备设施改造、升级和拆除等情况，多次向相关部门提交《请示》，相关政府部门之间也就类似问题呈报了多分《报告》和《请示》，但由于某发电公司的改造影响一部分盐城市区的生活垃圾处理等公共利益问题，某发电公司的整治工作进展并不顺利。

【裁判结果】

本案经江苏省盐城市中级人民法院（以下简称“盐城中院”）一审，后被告某发电公司不服一审判决，向江苏高院上诉，江苏高院判决驳回上诉，维持原判，因此最终判决主要内容应依据盐城中院作出的一审判决，具体为：

一、某发电公司赔偿大气环境治理费用5561511.93元，用于盐城市大气环境修复治理；

二、某发电公司就2017年1月19日至2018年7月31日期间向大气环境超标排放污染物的违法行为在江苏省级媒体上向社会公开赔礼道歉；

三、某发电公司支付自然之友支出的补充鉴定费、律师代理费、差旅费等等；

四、驳回北京市朝阳区自然之友环境研究所的其他诉讼请求。

【争议焦点分析】

江苏高院经审理认为，本案的核心焦点主要如下：

1. 是否存在致使某发电公司不能及时技术改造的客观原因？该原因能否产生减轻或免除某发电公司民事责任的法律后果？

某发电公司提出减轻或者免除污染环境民事责任的诉讼主张，理由是其对超标排放主观上无过错，造成超标排放导致环境污染后果是由政府实施搬迁迟缓、未及时批准技改等第三人原因造成的，该理由并不成立：

第一，根据《环境侵权责任司法解释》第五条第三款“污染者以第三人的过错污染环境造成损害为由主张不承担责任或者减轻责任的，人民法院不予支持”的规定，是否存在政府未及时履职及其与本案大气污染损害后果的产生是否存在关联等问题不在本案审理范围。必须明确，污染环境后果即便与第三人因素相关，也是污染者与第三人之间的法律关系问题，并不能因此认定某发电公司的污染行为不具备违法性构成要件从而免除或者减轻责任。

第二，生态环境修复责任的成立，应当以行为具备违法性为构成要件。根据《环境民事公益诉讼司法解释》第一条的规定，环境民事公益诉讼指向已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为。《环境侵权责任司法解释》第一条规定，因污染环境造成损害，不论污染者有无过错，污染者应当承担侵权责任。该司法解释同时规定，污染者不承担责任或者减轻责任的情形，适用海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等环境保护单行法的规定而上述法律中的强制性规定，均以保护社会公共利益为目的制定。民事诉讼法规定的环境民事公益诉讼程序，与上述行政法立法目的相同。因此，当事人行为是否违反环境保护法律法规，应当是判断行为是否损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的主要依据，即应成为生态修复责任成立的必备要件。

《中华人民共和国侵权责任法》第六十五条规定的环境侵权责任与本案所涉生态环境修复责任存在区别。由于环境污染对人身、财产造成损害的过程与后果具有间接性等特点，因而根据侵权责任法规定，违法性与过错不成为判断行为人是否承担环境侵权责任的构成要件，法律保护的重点在于对受害人的救济。而生态环境修复责任中的损害过程不具有间接性，损害后果实质上是对公共利益的损害。任何企业或者个人的生产经营行为都可能对环境造成一定的不利影响。如果对损害公共环境利益行为的责任追究不以违法性作为要件，将使得企业无所适从，不利于激励守法经营者。

第三，某发电公司对超标排放行为存在过错，其行为具有违法性。2014控制标准给予已经投产的垃圾焚烧企业18个月即2016年1月执行新标准的过渡期，已经充分给予了现有生活垃圾焚烧企业进行技术改造的时间保障。而直至近一年后即2015年6月8日，某发电公司才向相关部门提交《关于生活垃圾焚烧炉烟气净化系统改造工程的立项报告》。在此之前，某发电公司仅仅是与政府部门交涉搬迁问题，并未实质性启动技术改造程序。某发电公司也没有举出证据证明其实施技术改造存在着不可克服的技术障碍和政策障碍，其完成技术改造有充足时间，而未完成技术改造是超标排放的直接原因。从某发电公司向政府部门发出的各类函件看，核心内容均围绕如何处理成本增加与防治污染之间的矛盾。作为生产企业，在面临上述矛盾时，不应当将企业经济利益置于保障公众健康等社会公共利益之上。某发电公司应当尽力采取各种合理措施防止超标排放，但某发电公司未能实现上述要求。

2. 关于某发电公司停产技改、整体搬迁费用能否抵扣其应予赔偿的生态修复费用问题。

某发电公司实施的停产技改、整体搬迁行为有效控制了环境污染风险，但前期超标排放的污染物所造成的生态环境损害并没有得到修复，某发电公司未对此环境损害进行过替代性修复或者支付大气环境治理费用于当地大气环境治理和改善，某发电公司应当依法承担环境侵权民事责任。在江苏高院审理的江苏某六家公司与泰州市环保联合会环境污染侵权赔偿纠纷一案（以下简称“泰州废酸倾倒案”）中，本院判决相关当事人在承担民事责任的同时，允许其在满足特定条件情况下，将投入的部分技改资金抵扣环境损害赔偿资金。这种裁判执行方式目的在于引导、鼓励、支持污染企业在没有法律强制性要求的情况下，自觉采取措施加大投入，减少污染排放，降低环境风险，促进环境公共利益保障。但本案并不适用技改抵扣裁判执行方式。

第一，在泰州废酸倾倒案中，抵扣条件是当事人技术改造投入实现循环利用，循环利用并不是法律对当事人的强制性要求，而是法律与政策鼓励的环境保护方式。该技改投入在实质上减少了本来不可避免的无害化处理社会总成本，这与将上述款项用于环境修复相比，效果在本质上是一致的。本案中某发电公司技改投入是为了本企业大气污染物达到合规排放所必须支付的企业成本，因为合规排放是某发电公司不可违反的法定义务。

第二，技改抵扣的裁判执行方式基于特定时期和特定背景条件。在特定时期，环境风险巨大的化工副产品交易市场供给远大于需求，全社会对化工副产品的无害化处置能力严重不足，技改抵扣的裁判执行方式是基于需要在该特定时期迅速降低长江水体环境总风险的考量。而某发电公司完成技术改造实现达标排放，系履行完毕数年前2014控制标准既给其设定的法律义务。某发电公司在法律有明确要求、自身并无不可逾越的政策和技术障碍的情况下，未在规定期间内及时采取有效措施控制和消除涉案垃圾焚烧发电项目大气污染物超标排放的状况，此时若适用技改抵扣的执行方式，无异于变相鼓励超标排放。

【点评】

本案为江苏法院2021年度十大典型案例之一， 江苏高院在对被告某发电公司的责任认定中，严格掌握对污染环境民事责任的违法性构成要件，责任方不因无主观上的过错就可以得到责任的减轻或免除，以严格标准要求公司承担损害赔偿责任。

同时，本案在生态修复费用的抵扣问题上，也将本案与类案从案件事实到责任结果部分作了详细的对比和说明，具体问题具体分析，更加明确了生态修复费用抵扣方式的选择适用情形。泰州废酸倾倒案之所以可以将投入的部分技改费用抵扣环境损害赔偿资金，是因为其技术改造行为并不具有强制性且不属于法定义务，应受到法律与政策的鼓励，对于生态保护效果来说是“锦上添花”而非“亡羊补牢”。而本案中，某发电公司的技改投入则是为了使废气处理设备达到法定且合规的标准，因此技术改造费用与生态修复费用两者，均是为弥补其对生态环境的破坏而必需的费用，不存在技改费用可以抵扣生态修复费用的情况。

此案不仅向从事类似经营活动的企业阐明了生态修复责任的违法构成要件，对相关企业的废气、废物处理和排放行为起到了警示作用，提醒经营者不应心存侥幸，希冀环境污染责任有旁落他人的可能。更重要的是，本案通过类案对比方法，鼓励企业加大对绿色经营和生产的投入，有利于营造更加节能环保的生产经营环境，推动排污企业产业结构和生产方式的优化升级。

【本文涉及主要法条】

《中华人民共和国侵权责任法》

第六十五条

因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。

第六十六条

因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。

《中华人民共和国大气污染防治法》(2018修正)

第十八条

企业事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件；向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求。

第一百二十五条

排放大气污染物造成损害的，应当依法承担侵权责任。

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2020修正)

第一条

法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应予受理。

第四条

社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动”。

社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性。

《中华人民共和国环境保护法》(2014修订)

第五十八条

对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：

（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；

（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。

提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。

《中华人民共和国环境保护税法》

第十三条

纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之三十的，减按百分之七十五征收环境保护税。纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之五十的，减按百分之五十征收环境保护税。

《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》

第一条

因污染环境造成损害，不论污染者有无过错，污染者应当承担侵权责任。污染者以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担责任的，人民法院不予支持。

侵权人不承担责任或者减轻责任的情形，适用海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等环境保护单行法的规定；相关环境保护单行法没有规定的，适用侵权责任法的规定。

第五条

被侵权人根据民法典第一千二百三十三条规定分别或者同时起诉侵权人、第三人的，人民法院应予受理。

被侵权人请求第三人承担赔偿责任的，人民法院应当根据第三人的过错程度确定其相应赔偿责任。

侵权人以第三人的过错污染环境、破坏生态造成损害为由主张不承担责任或者减轻责任的，人民法院不予支持。